EL PODER JUDICIAL EN LA NUEVA CONSTITUCIÓN
PROPUESTA A LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE

Han transcurrido 180 años desde aquel 16 de julio de 1827, cuando el entonces Presidente de la República, Mariscal Antonio José de Sucre, a tiempo de declarar instalada la Corte Suprema de Justicia, decía: “Bolivia, que tanto se ha distinguido por su amor a la libertad, ve con inmensa alegría asegurados los derechos civiles de sus ciudadanos, en este Tribunal Respetable que, gozando de una absoluta independencia del Gobierno, tiene en sus manos todas las garantías contra el influjo del poderoso y los abusos de la autoridad”.

Desde entonces, la Corte Suprema de Justicia, a la cabeza del Poder Judicial, se ha constituido en la piedra angular y garantía del Estado de Derecho, en ocasiones vilipendiada pero casi siempre honrada, por ser “la única institución que ha salvado del naufragio y de la ruina en nuestra agitada existencia democrática”, decía en 1928, el entonces presidente del Supremo Tribunal, Dr. Luís Paz. Una de las últimas muestras de aquella noble misión, fue la presencia transitoria del Presidente de la Corte Suprema de Justicia en la Primera Magistratura de la Nación, que posibilitó la realización de las elecciones generales del 18 de diciembre de 2005, evitando la confrontación y otorgándole viabilidad histórica al proceso democrático.

Sin embargo, dado que ni la ley ni nada que ha sido creado por el ser humano es perfecto y que la misma naturaleza humana es perfectible, es preciso reconocer la importancia de reordenar nuestro sistema y adecuar nuestras instituciones a las necesidades vitales de una nueva era, llena de grandes desafíos, exigencias y sacrificios. Para ello, el pueblo boliviano ha optado por la reforma total de la Carta Magna, como Ley Fundamental, y propiciar los cambios necesarios que garanticen la construcción de un Estado democrático mas equitativo y más justo; preservando la integridad nacional y la unidad de todos los bolivianos.

En ese sentido, al advertir ciertos vacíos en la estructura de organización del Poder Judicial y con el propósito de adecuarse a los cambios que se avecinan para hacer más eficiente, oportuna y transparente la administración de justicia, los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, Presidentes de las Cortes de Distrito, Representantes de Vocales y Jueces y Delegados de la Asociación de Magistrados de Bolivia, reunidos en el Encuentro Nacional, denominado: “El Poder Judicial en la Nueva Constitución”, llevado a cabo en la Capital de la República, los días 17 y 18 de julio del presente año 2006, luego de un profundo análisis de la situación del sistema judicial vigente, arribó a importantes conclusiones que derivaron en propuestas concretas para ser sometidas a consideración de la Asamblea Constituyente.

Sucre, octubre de 2006

Por la Comisión Organizadora

Dentro de la clara división de poderes, el Poder Judicial precisa para el cumplimiento de sus fines y objetivos, el respeto absoluto al principio de independencia, factor sin en el cual no se cumplirían adecuadamente en el Estado las funciones de administración de justicia, por lo que no es suficiente la ausencia de relaciones de subordinación entre ese Poder y los Poderes Ejecutivo y Legislativo. Es esencial el estricto cumplimiento de la previsión constitucional que dispone que los jueces son independientes en la administración de justicia y no están sometidos sino a la Constitución y a la Ley. Más para llegar a una real independencia del Poder Judicial, se hace necesario que la nueva Constitución Política del Estado le otorgue plena autonomía económica al Poder Judicial.

Propuesta: Debe asignarse al Poder Judicial el monto del 5% del Presupuesto General de la República y preceptuarse, como deber ineludible e inexcusable del Poder Ejecutivo, la obligación de transferir anualmente al Tesoro Judicial, de manera global, el 100% del total de los ingresos del Tesoro General de la Nación destinados al Poder Judicial, para hacer de esa manera efectiva la administración independiente de los recursos económicos que le corresponden para el cumplimiento eficiente de su función de servicio a la sociedad boliviana.

II. COMPOSICIÓN DEL PODER JUDICIAL

1. De la Jurisdicción Ordinaria y Jurisdicción Constitucional.-

Son dos las áreas de acción del Poder Judicial expresadas en los ámbitos de jurisdicción ordinaria y jurisdicción constitucional en planos claramente diferenciados, bajo el denominador común consistente en la función de definir derechos. Esa calificación es la actualmente reconocida por la Constitución Política vigente, basada en el hecho de que la función jurisdiccional sólo puede ejercitarse adecuadamente en el marco de unidad, razón por la cual en el Título de la nueva Constitución Política del Estado, concerniente al Poder Judicial, se deben consignar dos Capítulos referidos a la Corte Suprema de Justicia y al Tribunal Constitucional, manteniendo la modalidad actualmente establecida.

El rol que ha desempeñado el Tribunal Constitucional en su misión de garantizar la primacía de la Constitución Política del Estado, justifica sobremanera su permanencia dentro del Poder Judicial. Si bien es verdad que en algunos países el órgano encargado del control de la constitucionalidad (Tribunal o Corte) no forma parte del Poder Judicial y ejerce sus funciones con total independencia, tal modalidad no solo es ajena a nuestra tradición jurídica al desconocer el rol de supervisión que debe ejercer el Poder Judicial mediante la revisión judicial de constitucionalidad de los actos del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo, sino que rompe el principio de unicidad jurisdiccional que reconoce la actual Constitución Política del Estado.

En lo relacionado con el área de la jurisdicción ordinaria, es necesario velar por el principio de firmeza de la ‘cosa juzgada’. Sobre el particular, creemos conveniente limitar algunas atribuciones del Tribunal Constitucional con referencia a recursos que tienden a revertir fallos que han adquirido la calidad de cosa juzgada. Constante ha sido la preocupación de la Corte Suprema cuando el Tribunal Constitucional, desconociendo recursos extraordinarios como el de la revisión de sentencias, ha pretendido vía acciones de tutela o recursos directos de nulidad, revertir fallos ejecutoriados. Al respecto, se puede afirmar que el Tribunal Constitucional revisa excesiva e impropiamente sentencias de la Corte Suprema de Justicia que afectan el principio de la seguridad jurídica y ponen en peligro la funcionalidad del sistema por cuestionamiento del carácter de inalterabilidad de resoluciones con valor de cosa juzgada.

Respecto a los recursos directos de nulidad, para los fines de una administración constitucional próxima al litigante, es conveniente que el órgano jurisdiccional reasuma su competencia, sea en el ámbito correspondiente a las Cortes Superiores de Distrito si la demanda hace referencia a autoridades departamentales, o a la Corte Suprema de Justicia si se trata de demandas contra autoridades nacionales, porque son recursos que fueron instituidos en resguardo de la disposición contenida en el artículo 31 de la Constitución Política del Estado para restablecer competencias indebidamente atribuidas, haciendo prevalecer el principio de legalidad ante actos ejercidos sin jurisdicción. De esa manera creemos que se puede acercar la justicia al ciudadano y evitar que, para interponer una acción de esa naturaleza, necesariamente tengan que llegar hasta Sucre, donde tiene su sede el Tribunal Constitucional, como ocurre en la actualidad.

En cuanto a los recursos de amparo y habeas corpus, cabe señalar que el hecho de que todos esos recursos sean revisados por el Tribunal Constitucional después de la decisión asumida por las Cortes Superiores de Distrito, ha puesto a ese Tribunal al borde del colapso por el gran número de acciones de tutela que se interponen a nivel nacional, razón por la cual creemos que dicho Tribunal debería tomar conocimiento de tales recursos sólo cuando los mismos sean denegatorios. Por otra parte, cuando los mencionados recursos estén dirigidos contra Ministros de la Corte Suprema de Justicia, no deben ser conocidos por Tribunales de inferior jerarquía sino ser de competencia de una de las Salas de la propia Corte Suprema en aplicación de la previsión contenida en el numeral II del artículo 89 de la Ley del Tribunal Constitucional. Salvando ese aspecto, la revisión de los recursos de amparo para impugnación de resoluciones denegatorias debe continuar a cargo del Tribunal Constitucional.

Finalmente, de aceptarse la propuesta en sentido de que el Poder Judicial está integrado por dos órganos que son la Corte Suprema de Justicia, para la jurisdicción ordinaria, y el Tribunal Constitucional para la jurisdicción constitucional, no se justifica la promulgación de leyes separadas para reglamentación de sus respectivas funciones. En mérito a ese criterio, basado en la visión de unidad y una vez que la Asamblea Constituyente elabore la nueva Constitución Política del Estado, será tarea del Poder Legislativo dictar una nueva “Ley Orgánica del Poder Judicial” con secciones diferenciadas para todo lo concerniente a la Jurisdicción Ordinaria y a la Jurisdicción Constitucional, como partes del Poder Judicial, que contenga las proposiciones expuestas.

Propuesta: El Poder Judicial se compone por la jurisdicción ordinaria ejercida por la Corte Suprema de justicia de la Nación, las Cortes Superiores de Justicia de Distritos, Tribunales y jueces de instancia y la jurisdicción constitucional, ejercida por el Tribunal Constitucional.

2. De la Judicatura Agraria.-

La resolución de controversias originadas en el proceso de reforma agraria (agosto de 1953) estuvo a cargo de unidades de orden administrativo, por casi cincuenta años, hasta la promulgación de la Ley 1715 de 18 de octubre de 1996 que creó la Judicatura Agraria, en cuyo cumplimiento la Corte Suprema de Justicia designó a los miembros del Tribunal Agrario que inició funciones el 3 enero del año 2000, como órgano integrante del Poder Judicial.

Sin embargo, pese a que uno de los objetivos primordiales al crearse la Judicatura Agraria era la de acercar la justicia agraria al ciudadano, éste no fue cumplido porque de los 327 Municipios existentes en el país, únicamente en 43 de ellos hay Juzgados Agrarios, lo cual significa que aproximadamente más del 80% de los asientos municipales no cuentan con un órgano jurisdiccional que resuelva problemas emergentes de las actividades agrícolas.

A ello debe agregarse el hecho de que la justicia agraria sólo reconoce a los jueces agrarios, quienes dictan sentencia, y al Tribunal Agrario que conoce del recurso de casación, sistema que obliga a litigantes de regiones apartadas a plantear sus recursos forzosamente ante el Tribunal Agrario con sede en la ciudad de Sucre.

En efecto, debido a que a ese Tribunal se le ha concedido la facultad de conocer directamente en casación las causas resueltas por los Jueces Agrarios, sin la fase previa de resolución de recursos de apelación por las respectivas Cortes Superiores de Justicia, se ha quebrado la regla de la doble instancia que caracteriza al principio del debido proceso, regla que, además de imponer un salto inadmisible, resulta igualmente desconocida por la atribución que tiene el Tribunal Agrario Nacional de resolver los recursos de casación contra los fallos dictados por los jueces agrarios.

Para corregir los defectos anotados, sin perjuicio de la función de los actuales Jueces Agrarios, se deben ampliar a materia agraria la competencia de los Jueces Ordinarios en todo el país, ampliando igualmente para ese ramo la competencia de las Cortes Superiores de Distrito y asignando a la Corte Suprema de Justicia el conocimiento en exclusiva de los recursos de nulidad y anulabilidad de títulos ejecutoriales de propiedad agraria.

Atendiendo a esos razonamientos, consideramos que la Judicatura Agraria debe ser plenamente incorporada a la estructura orgánica de las Cortes Superiores de Distrito y de la Corte Suprema de Justicia, para cuyo efecto la nueva Constitución Política del Estado debe así establecerlo. Será tarea posterior del Poder Legislativo expresar tal determinación en la correspondiente Ley Orgánica del Poder Judicial que, por la vía de reasignación de funciones, disponga que en cada asiento judicial del país se cuente con jueces con competencia para conocer en materia agraria y con Vocales de las Cortes Superiores para conocer recursos de apelación.

Propuesta.- Establecer en la nueva Constitución la incorporación plena de la Judicatura Agraria al sistema de jurisdicción ordinaria, así como la supresión del Tribunal Agrario Nacional; cuyas competencias y atribuciones deberán pasar a las Cortes Superiores y a la Corte Suprema, conforme a ley.

3. Del Consejo de la Judicatura.-

La Ley 1585 de 12 de agosto de 1994, que introdujo reformas a la Constitución Política del Estado, creó el Consejo de la Judicatura como órgano administrativo y disciplinario del Poder Judicial, con plena autonomía en relación a la Corte Suprema de Justicia, con sede en la ciudad de Sucre, dependiendo del cual funcionan Delegados en cada uno de los nueve Distrito Judiciales del país.

Por el análisis efectuado respecto a la actuación del Consejo de la Judicatura en el lapso de ocho años, computable a partir de la fecha de inicio de sus labores, los órganos jurisdiccionales de los nueve Distritos Judiciales han coincidido en el criterio que encuentra como positivas las acciones de ese órgano relativas a la labor cumplida con la creación y desenvolvimiento del Instituto de la Judicatura. No así con las tareas propias para las cuales fue creado el Consejo de la Judicatura, como órgano administrativo y disciplinario del Poder Judicial.

En primer lugar, se ha considerado que su ubicación en el esquema del Poder Judicial, como entidad separada de la Corte Suprema y unida a través de su Presidente, quien sólo tiene derecho a voz, porque sólo vota en caso de empate de los Consejeros, ha originado decisiones que dieron lugar a serios conflictos porque no responden a los requerimientos de los órganos jurisdiccionales y no facilitan su tarea para que, a su vez, éstos sirvan adecuadamente a la ciudadanía a tiempo de administrar justicia oportunamente.

Entre las principales objeciones que se han hecho sobre la actuación del Consejo de la Judicatura, figuran las siguientes:

• Gran parte del presupuesto del Poder Judicial está destinado al Consejo de la Judicatura, debido a la excesiva estructuración burocrática manifestada en la contratación de gran número de personal para el área administrativa, en desmedro del órgano jurisdiccional que, desde 1827, permanece con igual número de personal: un juez, un secretario, un auxiliar y un oficial de diligencias;
• La falta de creación de nuevos juzgados considerados necesarios ante el incremento constante de la carga procesal, por cuanto los juzgados creados responden mayormente a los que impuso la implementación del Código Niño, Niña, Adolescente y el Nuevo Código del Procedimiento Penal;
• La demora de meses en la elaboración de nóminas para la designación de Vocales, Jueces y personal de apoyo que perjudica el normal desenvolvimiento de los despachos;
• La falta de atención oportuna a las necesidades de los órganos jurisdiccionales, quienes ni siquiera cuentan con servicio de internet en sus despachos para acceder a la jurisprudencia vinculante del Tribunal Constitucional;
• La demora injustificada en la elaboración de Reglamento para la Carrera Judicial;
• La poca voluntad para atender las demandas salariales de los órganos jurisdiccionales; y
• La inadecuada conducción del sistema de control disciplinario, brazo fundamental del Consejo de la Judicatura.

Creemos que, en sustitución del Consejo de la Judicatura, podrían ejercer las funciones administrativas y disciplinarias Direcciones Generales, dependientes directamente de la Presidencia de la Corte Suprema de Justicia, con control y fiscalización de la Sala Plena.

Propuesta.- Se considera necesario suprimir el Consejo de la Judicatura y en su reemplazo se propone la creación de las siguientes tres Direcciones Generales:

• Administrativa y Financiera
• Régimen Disciplinario
• Recursos Humanos, Formación y Capacitación.

• Elaborar y formular las políticas administrativas, financieras, disciplinarias, de desarrollo y crecimiento.
• Designar al Director Nacional Administrativo y Financiero, al Director de Régimen Disciplinario y al Director de Recursos Humanos, Formación y Capacitación.
• Fiscalizar y controlar la gestión administrativa, financiera y disciplinaria.
• Conocer y resolver recursos de casación en materias agraria, minera, forestal y de medio ambiente y biodiversidad.
• Conocer y resolver, en razón de la cuantía, los procesos contencioso-administrativos.
• Conocer los recursos directos de nulidad de acuerdo a ley, sin perjuicio de los que correspondan a la Cortes Superiores de Distrito.
• Crear y definir el número de Vocalías de las Cortes Superiores de Justicia, Tribunales y Jueces de Instancia, según requerimientos por necesidad de servicio.

III. CARRERA JUDICIAL Y DESIGNACIÓN DE AUTORIDADES DEL PODER JUDICIAL

1. De la Carrera Judicial.-

La Carrera Judicial, en un Estado de Derecho, es un sistema que garantiza independencia, eficiencia, oportunidad y transparencia en el servicio de administración de justicia, a favor de la sociedad. El Poder Judicial cuenta en la actualidad con un Reglamento de la Carrera Judicial, elaborado por una comisión inter-orgánica, integrada por los órganos jurisdiccionales, el mismo que:

• Regula el ingreso, permanencia, capacitación, promoción y conclusión de la función jurisdiccional, bajo el principio de inamovilidad de jueces y vocales.
• Garantiza una correcta e independiente administración de justicia, libre de toda injerencia interna o externa; permite una selección adecuada y transparente de recursos humanos;
• Garantiza la independencia e idoneidad del funcionario jurisdiccional;
• Mide su adecuado desempeño a través de la evaluación permanente y periódica;
• Representa una capacitación permanente y especializada de los servicios de justicia;
• Promueve una competencia equilibrada entre sus miembros en función de capacidad e idoneidad y…
• Permite el control social en la selección de postulantes a la función judicial.

Contrariamente, se consideró que la periodicidad de la función jurisdiccional genera inseguridad jurídica, permite la injerencia política, vulnera el principio de independencia de los poderes del Estado y, por tanto, de su organización democrática y significa un retroceso del proceso de implementación de la Carrera Judicial que ha insumido e insume recursos humanos y financieros, tanto del Estado Boliviano, como de los órganos cooperantes extranjeros.

Propuesta.- La nueva Constitución debe reconocer expresamente la Carrera Judicial, a fin de garantizar la inamovilidad de Jueces y Vocales en la medida de su buen desempeño.

2. De la designación de Funcionarios del Área Jurisdiccional.-

Actualmente, los Ministros de la Corte Suprema de Justicia son elegidos por el Congreso Nacional por dos tercios de votos del total de sus miembros, de nóminas propuestas por el Consejo de la Judicatura. Los Vocales de las Cortes Superiores de Distrito son designados por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, de nóminas propuestas por el Consejo de la Judicatura. Los Jueces son designados por las Corte Superiores de Distrito de nóminas elevadas por el Consejo de la Judicatura. Creemos que debe mantenerse la elección de Vocales y Jueces por parte del Tribunal Supremo y los Tribunales Superiores, respectivamente, como una forma de garantizar la independencia del Poder Judicial, manteniendo la forma actual de designación de los Ministros, con las siguientes modificaciones:

Propuestas:

1. Que la Dirección de Recursos Humanos, Formación y Capacitación del Poder Judicial será la encargada de efectuar el proceso de convocatoria, selección, clasificación y elaboración de nóminas de postulantes a Ministros de la Corte Suprema de Justicia; Magistrados del Tribunal Constitucional; Vocales de las Cortes Superiores de Justicia y Jueces.
2. Que el Congreso Nacional designará a los Ministros de la Corte Suprema de Justicia y a los Magistrados del Tribunal Constitucional, por dos tercios de votos, del total de sus miembros.
3. Que el 50% de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia procederá de la Carrera Judicial y el restante 50% del ejercicio libre de la profesión de Abogado o cátedra universitaria.
4. Que el 50% de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, no perteneciente a la Carrera Judicial deberá ser propuesto por el Ministerio de Justicia, las Facultades de Derecho de las Universidades Públicas y Privadas y los Colegios de Abogados a la Dirección de Recursos Humanos, Formación y Capacitación del Poder Judicial.
5. Que el número de Ministros de la Corte Suprema de Justicia se amplíe a 18, de 12 que son actualmente; es decir, dos representantes por cada uno de los nueve Distritos Judiciales.

IV. JUSTICIA COMUNITARIA Y JUZGADOS DE PAZ

1. De la Justicia Comunitaria.

La Justicia Comunitaria, reconocida oficialmente por el artículo 171 de la Constitución Política del Estado y por el artículo 28 del Código de Procedimiento Penal, como expresión del pluralismo jurídico que caracteriza a la sociedad boliviana, constituye un modo alternativo de solución de controversias en una sola instancia, a través de procedimientos simples e informales que disminuyen la carga procesal en la justicia ordinaria.

En Bolivia, actualmente, según datos del Instituto Nacional de Estadística (INE), el 70% de la población es indígena (36 grupos étnicos). Por ello, se debe facilitar a ese sector el acceso a la justicia, respetando sus usos y costumbres y reconociéndoles expresamente ese derecho en la nueva Constitución.

Debe también establecerse que las autoridades naturales de las comunidades indígenas y campesinas podrán ejercer funciones de administración y aplicación de normas propias, como solución alternativa de conflictos, de conformidad a sus costumbres y procedimientos, siempre que no sean contrarias a la Constitución y las leyes.

Creemos conveniente mantener las disposiciones contenidas actualmente en el numeral III del artículo 171 de la Constitución Política del Estado, teniendo como punto de referencia normativa el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificado por nuestro país en diciembre de 1991.

Las modalidades dentro de cada comunidad indígena son diferentes; por ejemplo, en las comunidades Guaraníes del Chaco Boliviano es el Corregidor quien resuelve conflictos, ejerciendo jurisdicción en un territorio denominado Capitanía, cuya máxima autoridad indígena es el Capitán Mayor o Grande. Los indígenas Yuracarés de la región amazónica sur-central de Bolivia tienen como máxima autoridad al Corregidor. En las comunidades aimaras y quechuas las autoridades que resuelven los conflictos se denominan Corregidor, Jilacatas, Alcalde Mayor, Alcalde Ordinario, Justicias y otros.

En mérito a esos antecedentes, se presentan las siguientes

Propuestas:

• Reconocimiento de la justicia comunitaria, de acuerdo a los usos y costumbres, cultura y tradiciones de cada comunidad, en el marco de respeto de los derechos fundamentales, garantías, valores y principios Constitucionales; Convenios y Tratados Internacionales, relativos a los Derechos Humanos.
• Reconocimiento de la justicia comunitaria como una instancia no dependiente del Poder Judicial para la solución alternativa de conflictos, en un ámbito territorial propio y aplicable a los miembros de cada comunidad.
• Dado que estos principios constitucionales deberán ser desarrollados en una ley especial, se sugiere como tarea posterior para el Poder Legislativo que la misma se refiera a los niveles de coordinación y cooperación con la justicia ordinaria, aplicando los procedimientos que signifiquen reconocimiento de sus autoridades y de los actos jurídicos de la justicia comunitaria, de conformidad a lo señalado en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.

2. De los Juzgados de Paz.

Por el principio de unidad, los Juzgados de Paz, al ser una instancia de solución alternativa de conflictos, mediante la conciliación, forman parte del Poder Judicial.

Como una iniciativa de la Corte Suprema de Justicia, en marzo de 2004 se presentó un proyecto de ley para el establecimiento de Juzgados de Paz. Es así que, en las modificaciones introducidas a la Ley de Organización Judicial, promulgada con el número 3324 de 18 de enero del presente año 2006, se estableció claramente que los Jueces de Paz tendrán jurisdicción y competencia para promover la conciliación en los conflictos individuales, comunitario o vecinales que les sean presentados, para resolver en equidad el conflicto cuando no se logre la conciliación.

Propuesta.- Que la nueva Constitución reconozca expresamente el establecimiento de juzgados de paz en todo el territorio de la República donde no existan jueces ordinarios.